Dal nulla al 133: un viaggio di 25 anni (I parte)

Nei prossimi articoli mi propongo di esaminare insieme a Voi i contenuti del nuovo DPR 133/2010 che, sostituendo il DPR 404/1988, ha ridefinito il “regolamento di attuazione” della L. 106/1985.

Partendo proprio dal testo del primo articolo del nuovo regolamento, che delimita l’oggetto e l’ambito di applicazione della nuova disciplina, mi pare non inopportuno proporre un breve (è un impegno) excursus sulla storia e sulle problematiche giuridiche legate a quell’”allegato alla legge 25 marzo 1985 n. 106” espressamente richiamato.

Art. 1 – Oggetto e ambito di applicazione

1. Il presente regolamento disciplina l’attività di volo da diporto o sportivo, di seguito denominato: «VDSVolo da Diporto o Sportivo – la disciplina che regola l'aviazione "ultraleggera" in Italia», e si applica a tutti gli apparecchi VDS individuati nell’allegato alla legge 25 marzo 1985, n. 106, operanti sul territorio nazionale.

Devo dire subito che il testo della legge 106/1985 è rimasto sostanzialmente invariato nel corso degli anni, e ciò in ragione del suo carattere di legge-cornice, idonea a fissare principi generali e destinata ad inquadrare la disciplina specifica, dettata altrove, ovverosia nel fondamentale Regolamento di attuazione e, nei limiti di cui si dirà, nell’apposito Allegato tecnico.

Se però la cornice è rimasta invariata, il quadro è molto cambiato, prima ancora che per il succedersi di ben tre regolamenti di attuazione (1988, 1993, 2010) per gli ampi e significativi mutamenti che sono stati apportati mediante ripetuti interventi sul testo dell’Allegato tecnico che, per espressa previsione dell’art. 1 della legge, ha la funzione di indicare “i limiti” atti a distinguere gli apparecchi disciplinati dalla legge speciale da quelli soggetti alla normativa generale contenuta nel codice della navigazione. In altri, sintetici termini, i criteri che consentono di distinguere gli apparecchi per il volo da diporto o sportivo dagli altri aeromobili latamente intesi.

Di fatto, tali limiti sono stati di volta in volta ampliati fino a discostarsi in misura realmente significativa dal dato originario (e, secondo alcuni commentatori, dall’originale ratio legis).
Sulla opportunità, e financo sulla legittimità, della delega “in bianco” firmata dal legislatore a favore dell’organo ministeriale non sono mancati pareri contrastanti e fondate perplessità: da un lato alcuni commentatori hanno visto nel meccanismo di “adattabilità” della normativa un connotato di elasticità utile ad evitare un troppo veloce invecchiamento della disciplina rispetto ai rapidi mutamenti del settore e a consentire, piuttosto, un tempestivo ed efficace adeguamento della disciplina stessa alla tipica rapidità di mutamento che investe la materia aeronautica, specie con riguardo agli sviluppi tecnologici degli apparecchi e alle correlative esigenze di sicurezza della navigazione.
i limiti sono stati di volta in volta ampliati fino a discostarsi in misura realmente significativa dal dato originario e, secondo alcuni commentatori, dall’originale ratio legis)
Secondo altra opinione, che mi permetto di condividere, l’abdicazione del legislatore rispetto ad elementi essenziali e caratterizzanti la normativa in questione rappresenta quantomeno una distorsione del normale criterio di attribuzione del potere normativo nell’ambito del sistema delle fonti.

E’ stato infatti rilevato con preoccupazione che, mediante il conferimento al Ministero dei Trasporti (oggi Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) del potere di modificare, anche radicalmente, l’Allegato alla legge, si è affidata alla mera e incontrollata discrezionalità dell’autorità amministrativa la determinazione dei presupposti di applicazione della legge, ossia, in ultima analisi, il contenuto della normativa stessa. Come puntualmente sintetizzato da un autorevole studioso della materia, la scelta di perseguire l’obiettivo della massima flessibilità di regolamentazione attraverso lo strumento del decreto ministeriale anziché attraverso lo strumento, tecnicamente più corretto, della legge di delega ha determinato il sacrificio di importanti esigenze di coerenza del sistema normativo e la lesione di interessi generali rilevanti.

Per meglio far comprendere al lettore il motivo di forte perplessità manifestato dalla seconda linea di pensiero appena riferita basterà ragionare ipoteticamente ed osservare che una determinazione ministeriale, non soggetta ad alcun controllo “politico” o “democratico” in sede parlamentare e neppure necessariamente condivisa dall’intero Governo, potrebbe astrattamente impedire qualsiasi attività di volo da diporto o sportivo, e così rendere sostanzialmente priva di significato la legge intera, solo modificando restrittivamente i limiti tecnici di cui all’Allegato, o imponendone altri più severi. Ciò che non può non indurre qualche fondata preoccupazione.

Correva l’anno – Venendo comunque all’esame dei testi normativi che si sono succeduti nel tempo si rileva che la disciplina prevista dal primo Allegato, datato marzo 1985, riservava la qualifica di apparecchio per il volo da diporto o sportivo esclusivamente a mezzi di “struttura monoposto di peso proprio non superiore a chilogrammi trenta, ovvero a chilogrammi quaranta se provvista di motore ausiliario di potenza comunque non superiore a cinque HP”.

La suggestione della normativa americana appare evidente: struttura rigorosamente monoposto e pesi modestissimi caratterizzavano appunto la scelta legislativa d’oltreoceano. Altrettanto evidente è il limitatissimo ambito di applicabilità della normativa appena riferita, in sostanza riservata al volo con deltaplani e con apparecchi del tipo cd. “tubi-e-tela” di costruzione particolarmente semplice e spartana.

Ancora, la definizione di “ausiliario” attribuita all’eventuale motore tradiva una concezione che considerava la propulsione un accessorio eccezionale e straordinario del mezzo ultraleggero, destinato più a consentirne l’autonomo innalzamento dal suolo che non il volo di crociera. Infine salta all’occhio il difetto di qualsiasi riferimento alle prestazioni dell’apparecchio, evidentemente presupposte come scarsamente rilevanti in ragione della già sottolineata modesta entità del peso strutturale e della motorizzazione consentiti.

Sempre con riferimento al carattere prettamente “ausiliario” della propulsione ammessa dall’Allegato nella sua prima formulazione, è interessante dare conto di un’autorevole opinione dottrinale secondo la quale, ai sensi della normativa appena riferita, la disciplina speciale sarebbe stata intesa a “disciplinare il volo dei deltaplani” e avrebbe dovuto escludersene l’applicabilità a qualsiasi mezzo destinato a sostentarsi in aria stabilmente per mezzo del motore.

Un’evoluzione immediata – La severa limitazione imposta dal primo “Allegato” ebbe vita quanto mai breve: solo pochi mesi dopo l’entrata in vigore della legge 106/85, e prima ancora che fosse emanato il Regolamento d’attuazione da essa previsto (1988), con decreto 27 settembre 1985 il Ministero dei Trasporti esercitò la facoltà concessa dal legislatore e modificò (sostituendolo con altro) il testo dell’Allegato, ampliandone sensibilmente i confini.

A seguito di tale primo intervento ministeriale, dichiaratamente giustificato dalla “necessità di modificare ed integrare l’Allegato … in considerazione dell’evoluzione tecnica e delle esigenze della sicurezza della navigazione e del volo da diporto o sportivo” nonché “di prevedere, ai fini dello svolgimento della prescritta attività preparatoria, l’utilizzazione di apparecchi a struttura biposto”, e ancora una volta ispirato agli sviluppi normativi statunitensi e al modello del regolamento FAR 103, non soltanto le caratteristiche tecniche degli apparecchi, in qualsiasi configurazione, furono radicalmente rielaborate, ma risultò indirettamente modificata l’intera impostazione legislativa originaria.

Anzitutto, per la prima volta si operò la distinzione tra apparecchi privi di motore e apparecchi provvisti di motore, con innovazione non priva di significato atteso che la propulsione divenne elemento strutturalmente caratterizzante una categoria di apparecchi per il volo da diporto o sportivo e non più mero accessorio ipotetico ed eventuale.
Inoltre venne formalmente introdotta la tipicità dell’apparecchio in configurazione biposto, sia pure “destinata esclusivamente all’attività preparatoria”, ancora una volta in conformità a modello adottato pure nella disciplina statunitense e imposto dall’esigenza di rendere praticabile un’istruzione efficace e sicura dei nuovi praticanti.
Ancora, e soprattutto, furono sensibilmente innalzati i limiti di peso originariamente fissati, disponendo che gli apparecchi sprovvisti di motore non potessero avere, in qualsiasi configurazione, peso proprio superiore a chilogrammi 70, e che gli apparecchi provvisti di motore non potessero avere peso proprio superiore a chilogrammi 115 in configurazione monoposto e a chilogrammi 150 in configurazione biposto.
Infine, furono introdotte ex novo caratteristiche funzionali assolutamente estranee al testo del primo Allegato, ovverosia la previsione di velocità massima in volo livellato (102 chilometri/ora) e quella di velocità di stallo senza potenza (45-50 chilometri/ora), nonché la limitazione di capacità del serbatoio carburante (non superiore a 20 litri).

si evidenziò subito la prematura inattualità e inadeguatezza della legge rispetto al fenomeno che intendeva regolareOsservando le modificazioni introdotte, sembra difficile credere che in soli sei mesi dall’entrata in vigore del primo Allegato “l’evoluzione della tecnica” fosse stata così repentina da giustificare un aumento dei pesi di oltre il triplo e una concezione complessiva degli apparecchi (tipicamente a motore, e anche in configurazione biposto) significativamente diversa da quella originariamente considerata; piuttosto è da credere che la prima applicazione della disciplina speciale abbia immediatamente evidenziato la sua prematura inattualità e l’incapacità di dare piena legittimazione al fenomeno che intendeva regolare.

Anni Novanta – Ma non era finita. Con decreto 19 novembre 1991 il Ministero dei Trasporti intervenne nuovamente sui limiti fissati dall’Allegato, facendo tra l’altro riferimento “alle normative internazionali” e “alle proposte … allo studio della Federazione aeronautica internazionale che prevedono un sensibile aumento dei pesi per i velivoli ammessi a gareggiare nella categoria “ultraleggeri””.

In forza di tale decreto, rimasto in vigore fino alla recente modifica del regolamento di attuazione (per la precisione, in vigore fino al novembre 2010), i pesi massimi “propri” furono sensibilmente aumentati per ogni tipologia di apparecchio e per ogni configurazione ammessa: conseguentemente potevano – e possono – essere considerati apparecchi per il volo da diporto o sportivo quelli: aventi struttura monoposto, priva di motore, di peso proprio non superiore a 80 chilogrammi; aventi struttura biposto, priva di motore, di peso proprio non superiore a 100 chilogrammi; aventi struttura monoposto, provvista di motore, con peso massimo al decollo non superiore a 300 chilogrammi; aventi struttura biposto, provvista di motore, con peso massimo al decollo non superiore a 450 chilogrammi; aventi caratteristiche anfibie e/o idrovolanti, in configurazione monoposto o biposto, rispettivamente con peso massimo al decollo non superiore a 330 e 500 chilogrammi.

Oltre al peso – L’innalzamento dei limiti di peso non fu l’unico elemento innovativo del provvedimento ministeriale in esame.
Ulteriori novità furono introdotte sotto il profilo delle caratteristiche tecniche imposte agli apparecchi soggetti alla disciplina: venuto meno il limite di capacità del serbatoio di carburante (con le conseguenze relative sotto il profilo dei pesi), e completamente eliminato il limite relativo alla velocità massima in volo livellato (previsto dal precedente Allegato del 1985 e attentamente considerato dalle legislazioni di altri Paesi), la disciplina italiana elevò il limite relativo alla velocità di stallo senza potenza portandolo a 65 chilometri/ora e regolò ex novo i limiti per gli apparecchi di tipo anfibio e/o idrovolante, precedentemente non disciplinati.

Nella seconda parte: il dibattito e l’evoluzione

Potrebbe interessarti anche:

1. Guida al DPR 133: cosa cambia (parte II)
2. Guida al DPR 133: cosa cambia (parte I)
3. DPR 133/2010: e ora si avanza

articolo di Carlo Valeriani

Nasce a Milano e lì studia, si laurea e pratica la professione di avvocato civilista. Inizia a volare tardi e per caso, da tipico dilettante domenicale, e acquisisce l'attestato alla scuola di Claudio Chicco. Quindi acquista un deltamotore usato, poi passa al tubi e tela, poi si permette un Savannah usato, poi acquista un tre assi di ultima generazione e infine ... riprende un deltamotore usato, tornando alla casella di partenza. Con grande soddisfazione. Ha collaborato occasionalmente con una nota rivista specializzata del settore. Attualmente è consigliere federale FIVU e per la Federazione si occupa sopratutto di comunicazione e consulenza legale. Qui si è assunto il compito di rendere digeribile il “legalese” cercando di mettere ordine nella confusione giuridica che regna sovrana ovunque ma che negli hangar è addirittura elevata ad arte: come dire, un folle.