DPR 133/2010. Ora dove atterro? (parte I)

L’art. 6 del D.P.R. 133/010 si occupa di disciplinare l’”Uso delle aree per decollo ed atterraggio” fornendo una generale precisazione di alcuni principi già fissati nel precedente regolamento (art. 3) e introducendo –opportunamente – nuove indicazioni per l’attività degli apparecchi idrovolanti e anfibi, in precedenza trascurati.

La disciplina investe, nei suoi tre comma, tre aspetti distinti: operazioni di “decollo e atterraggio” su aree diverse da siti aeroportuali (che esamineremo in questo articolo); operazioni di “attracco ed ormeggio” (nonché di flottaggio) ed operazioni di atterraggio, decollo e volo in prossimità di strutture aeroportuali, civili o militari (che affronteremo nella prossima puntata).

Il primo comma testualmente dispone:

1. Il decollo, l’atterraggio ed il rimessaggio possono essere effettuati su qualsiasi area idonea, ivi comprese le aviosuperfici, le idrosuperfici e le elisuperfici certificate dall’ENAC nonché su aree occasionali, secondo quanto previsto dalla vigente normativa, previo consenso dell’esercente dell’area o di chi può disporne l’uso, fatti salvi gli eventuali divieti disposti dalle competenti Autorità civili e militari.

La nuova normativa si discosta dalla precedente per alcune specificazioni certamente opportune. In particolare, la espressa previsione della facoltà per gli apparecchi VDSVolo da Diporto o Sportivo – la disciplina che regola l'aviazione "ultraleggera" in Italia di operare anche su aviosuperfici, idrosuperfici ed elisuperfici certificate o occasionali non è priva di rilievo posto che, se il principio è sempre stato applicato de facto, non erano mancati pareri contrari e interpretazioni discutibili che, in mancanza di espressa precisazione, avrebbero potuto indurre ad applicazioni della legge arbitrarie e pregiudicanti.

Il riferimento alle strutture di cui sopra ha indotto il legislatore a fare riferimento anche alla figura dell’”esercente dell’area” (da intendersi quale gestore dell’aviosuperfice, idrosuperfice o elisuperfice) che va ad affiancarsi a quella di “chi può disporne l’uso”.

“Chi può disporre” dell’area

La distinzione tra proprietario e gestore dell’area è rilevanteQuest’ultimo riferimento mi consente di aprire una breve parentesi, forse utile al mio pratico lettore: diversamente da quanto normalmente si sente dire, la legge fa riferimento a “chi può disporre” dell’area, e non al proprietario della stessa. La differenza è rilevante (non sempre chi gestisce il campo volo è anche proprietario del terreno) e consente di superare il dubbio, frequente, su chi debba o possa autorizzare l’attività VDS nel caso di terreno, di proprietà altrui, condotto in locazione o concesso in comodato: non già il proprietario del terreno, ma chi ne può disporre, cioè il conduttore o il comodatario (sempre che il titolo in forza del quale dispone dell’area – ad esempio il contratto di locazione – non glielo impedisca).

La distinzione tra proprietario e gestore dell’area è rilevante anche sotto il profilo della responsabilità derivante dall’attività esercitata: in questo senso è stato espressamente affermato in giurisprudenza (con riferimento specifico ad una aviosuperficie, ma con espressione di un principio che può ritenersi astrattamente valido anche per un campo di volo) che “per la semplice concessione dell’uso del terreno a terzi che vogliano gestire un’aviosuperficie il proprietario del terreno, anche se sia un ente pubblico, non assume alcuna responsabilità in ordine alla gestione dell’aviosuperficie, perché tale gestione viene iniziata ed autonomamente continuata dal gestore sotto il controllo del Ministero dei trasporti, senza alcun intervento del proprietario” (App. Venezia 5.11.1982, in Giur. merito 1983, I, 317) .

Il problema degli hangar

Ulteriore novità contenuta nel primo comma dell’articolo in esame è il riferimento al “rimessaggio” degli apparecchi. Poiché il problema dell’hangaraggio è sentito e diffuso, sarà bene chiarire che l’inciso contenuto nella norma deve essere messo in relazione con le due specificazioni che pure vi sono contenute: l’area deve essere “idonea” e non vi devono essere divieti contrastanti. La previsione normativa non consente quindi di superare gli ostacoli ben noti ai nostri campi volo (limiti alla modifica di destinazione d’uso delle strutture esistenti, divieto di costruzione di strutture nuove in difetto di autorizzazioni e/o concessioni edilizie, vincoli urbanistici  ecc.) e l’apparente liberalizzazione delle operazioni di decollo e atterraggio (e ora anche di “rimessaggio”) è molto meno ampia di quanto appaia ad un esame superficiale poichè il riferimento conclusivo agli “eventuali divieti disposti dalle autorità competenti civili e militari” subordina, in concreto, la possibilità di svolgere l’attività in questione al consenso delle autorità dotate di potere amministrativo sul territorio interessato.

Ma quali autorità, in specie civili, possono incidere sull’esercizio di un’area destinata al VDS, limitandola o addirittura vietandola? I precedenti ai quali far riferimento sono purtroppo insufficienti a dare una risposta certa e soddisfacente. Quelli disponibili hanno visto spesso l’iniziativa inibitoria dei Comuni nel cui territorio era stata realizzata o era prevista la realizzazione di campi volo o aviosuperfici.

Il problema della competenza

In occasione dell’emissione di un provvedimento del sindaco di Moniga del Garda con il quale veniva fatto divieto di utilizzare un’aviosuperficie per il decollo e l’atterraggio di apparecchi ultraleggeri è stata affermata la competenza esclusiva del Ministero dei trasporti – e per esso della Direzione generale dell’aviazione civile, oggi ENAC – e della circoscrizione aeroportuale territorialmente investita, ed esclusa qualsiasi competenza sindacale in materia. Più specificatamente è stato ritenuto che dal quadro normativo generale: “emerge come le competenze in materia di aviosuperfici siano attribuite al Ministero dei trasporti e ripartite, nell’ambito di questo, tra la circoscrizione aeroportuale e la sovraordinata Direzione generale dell’aviazione civile, con salvezza delle concomitanti, specifiche attribuzioni proprie, rispettivamente, del Ministero della difesa (Aeronautica) e del Ministero dell’interno (Dipartimento della pubblica sicurezza). In tale contesto deve, ora, esaminarsi se modificazioni, nella ripartizione delle funzioni amministrative, siano state introdotte per effetto delle disposizioni di cui alla L. 25.3.1985 n. 106, recante la disciplina del volo da diporto o sportivo. (…). Con successivo regolamento, all’art. 3, primo comma, si specifica che per tali velivoli “il decollo e l’atterraggio possono essere effettuati su qualsiasi area idonea, avuto, ove occorra, il consenso di chi può disporre dell’area e fatti salvi gli eventuali divieti disposti dalle competenti autorità civili e militari”. (…) In tale compiuto contesto normativo deve, quindi, escludersi che alcuna competenza, relativamente all’utilizzo di superfici per l’attività di volo sportivo o da diporto, possa essere riconosciuta al sindaco” (TAR Lombardia – Brescia, 10.6.1992 n. 684, in Dir. trasp. 1993, 457 ss.).

Troppo semplice?

La decisione appena riportata è stata positivamente commentata in dottrina; e tuttavia non si è mancato di osservare che, sebbene nel sistema normativo vigente nessuna competenza specifica in tema di aree di decollo e di atterraggio sia attribuita al sindaco, egli rimane titolare di più ampi e generali poteri di governo del territorio, specie sotto i profili dell’ordine e della sicurezza pubblica.

Il sindaco rimane titolare di più ampi e generali poteri di governo del territorioProprio in questo senso si era pronunciato altro giudice, sia pure nel periodo intercorso tra la pubblicazione della legge 106/1985 e l’emanazione del Regolamento di attuazione. Chiamato a pronunciare in sede penale circa l’utilizzazione di aree per il decollo e l’atterraggio di ultraleggeri in occasione di una manifestazione area (per la quale il sindaco aveva autorizzato la mostra statica degli apparecchi ma espressamente vietato ogni attività di volo), il giudice ritenne che: “avuto riguardo agli aspetti organizzativi del territorio ed ai profili attinenti l’incolumità generale, si afferma la piena e illimitata potestà dei sindaci di disciplinare, per ciascun comune, l’uso di aree come superfici di decollo e di atterraggio degli ultraleggeri … in quanto l’attività di volo degli ultraleggeri e deltaplani può interferire con le più generali attività di vita, di traffico stradale, di presenza di elettrodotti ecc. sullo stesso territorio. Infatti, al riguardo, se è vero che le competenze autorizzative della autorità aeronautica in tema di aeroporti superano la competenza dei sindaci, per gli aeroporti in senso proprio, ove si ritenga che le superfici di attività degli ultraleggeri non rientrano nella potestà autorizzativa della autorità aeronautica, le stesse debbono ritenersi ricomprese nella generale potestà dei sindaci di disciplinare, sia sotto il profilo dell’edilizia-urbanistica, sia sotto il profilo della vigilanza per ragioni di incolumità generale, l’uso e l’assetto del territorio comunale” (Pretura di Modena 27.4.1988, in Dir. trasp. 1898, II, 211.).

L’argomentazione da ultimo riferita può oggi essere integrata con il riferimento ad un particolare aspetto della tutela del territorio strettamente correlato all’attività di volo da diporto o sportivo, ovverosia quello che attiene al contrasto dell’inquinamento acustico. In materia rileva il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (D.P.C.M.) 1.3.1991 che stabilisce i “Limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e nell’ambiente esterno” e demanda al Sindaco poteri di autorizzazione e di controllo. Al riguardo è stato affermato che: “il D.P.M.C. 1 marzo 1991, recante “limite massimo di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e nell’ambiente esterno”, non è applicabile agli aeroporti trattandosi di modalità di espletamento di attività di pubblico trasporto, ma trova applicazione con riguardo agli aeroclub privati nei quali si esercita attività di volo da diporto o sportivo” (T.A.R. Toscana 9.9.1998 n. 303, in Riv. Giur. ambiente 1999, 706).

In conclusione, il primo comma dell’articolo 6 del D.P.R. 133/010 ha chiarito e precisato alcuni aspetti critici relativi all’uso delle aree di decollo e atterraggio per gli apparecchi VDS ma non ha potuto incidere compiutamente su una materia che risente di molteplici influenze normative, anche radicalmente estranee al settore del volo.

Approfondimenti:

 

• Morandi, In tema di aree per il decollo e l’atterraggio di velivoli impiegati per il volo da diporto o sportivo, in Dir. trasp. 1993, 457 ss.

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articolo di Carlo Valeriani

Nasce a Milano e lì studia, si laurea e pratica la professione di avvocato civilista. Inizia a volare tardi e per caso, da tipico dilettante domenicale, e acquisisce l'attestato alla scuola di Claudio Chicco. Quindi acquista un deltamotore usato, poi passa al tubi e tela, poi si permette un Savannah usato, poi acquista un tre assi di ultima generazione e infine ... riprende un deltamotore usato, tornando alla casella di partenza. Con grande soddisfazione. Ha collaborato occasionalmente con una nota rivista specializzata del settore. Attualmente è consigliere federale FIVU e per la Federazione si occupa sopratutto di comunicazione e consulenza legale. Qui si è assunto il compito di rendere digeribile il “legalese” cercando di mettere ordine nella confusione giuridica che regna sovrana ovunque ma che negli hangar è addirittura elevata ad arte: come dire, un folle.